Independencia Judicial, Obstáculos y Propuestas

Por: Robert Placencia Álvarez

Recientemente ha surgido en nuestro país el tema relacionado a la necesidad de despolitización del poder judicial y del fortalecimiento de la independencia del juez; pienso que en parte la preocupación ha surgido a consecuencia de la reciente experiencia durante el proceso llevado a cabo por el Consejo Nacional de la Magistratura. Hablar de la necesidad de reforma en cuanto a este poder del estado requiere identificar los nuevos problemas surgidos desde la implementación del órgano de gobierno a lo interno de este poder, así como del órgano heterónomo al Poder Judicial encargado de la designación y de evaluación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia; órganos constitucionales producto de la reforma constitucional del 26 de enero de 2010.

En mi caso, pienso que al haber desempeñado durante más de 20 años la función de juez en el estatuto de carrera judicial me ha permitido acumular una valiosa experiencia en el Derecho, así como conocer las problemáticas internas y externas que afectan al Poder Judicial y que en parte se ha agravado tras la implementación de los órganos Constitucionales de dirección y de gobierno de los jueces.

Los denominados órganos de Gobierno de los Jueces surgieron para garantizar la independencia de estos del poder político, así como para el fortalecimiento de este poder del Estado en procura de hacer más efectivo la división de poderes, lo que es esencial para la democracia, así como para el estado de derecho.

Los antecedentes de estos órganos tienen su origen producto del constitucionalismo subsiguiente a la Segunda Guerra Mundial, concretamente, en la Constitución Francesa de 1946 con la incorporación del Conseil Superior de la Magistrature y la Constitución Italiana de 1947 con un órgano de igual denominación Concilio Superiore della Magistratura, pero con una composición y una práctica constitucional diferente, debido a que el modelo francés tiene mayor configuración institucional, ya que según el art. 56 de la Constitución Francesa así como la ley de organización 94-100 de fecha 5 de febrero de 1994 posee una composición sin el predominio de los miembros judiciales, siendo concebido como auxiliar del Presidente de la Republica por ser éste el garante de la independencia del Poder Judicial de acuerdo a su Constitución.

El modelo italiano por su parte tiene un órgano donde predominan los miembros del orden judicial lo que lo hace con mayor autonomía respecto al Poder Ejecutivo de acuerdo al art. 105 de la Constitución Italiana, así como la ley 44 del 28 de mayo del 2002.

Estos modelos incidieron en el modelo de Gobierno Español quien incorporó este órgano de gobierno bajo la denominación de Consejo General del Poder Judicial a través de la constitución de 1978; este tiene la característica de que la mayoría de sus miembros son provenientes del poder judicial pero designados por el Parlamento a propuesta principalmente de las asociaciones de Jueces lo que ha traído consigo una injerencia política de manera indirecta por cuanto las principales asociaciones suelen estar identificadas políticamente con los partidos de mayor representación en el Parlamento, quedando así excluidos prácticamente de acceder a ocupar una vacante en este órgano los jueces no asociados.

Los sistemas de Gobierno antes aludidos adolecen de una problemática en común debido a que el ejecutivo sigue conservando potestades en el ámbito de la administración de justicia por ser quien dispone de los medios materiales, así como del personal de soporte en la labores de los jueces, careciendo por consiguiente el Poder Judicial de autonomía en la organización a su servicio.

En Europa la implantación de estos órganos a través de los años ha puesto de manifiesto una necesaria restructuración toda vez que es percibido por la ciudadanía la influencia política a través de estos órganos en la carrera y labor de los jueces; por esta razón en la Carta Magna del Juez proclamada el 17 de noviembre del 2010 en el seno consultivo de los jueces Europeos del Consejo de Europa, señalaron en el punto 13 que la independencia del juez se garantiza cuando su órgano de gobierno esté compuesto o bien por jueces en su totalidad o por una mayoría sustancial en la matricula del órgano escogidos por ellos mismos.

Las variantes de Gobiernos Judiciales antes indicadas, si bien provienen de países con características históricas y culturales distintas al nuestro, deben servirnos como referentes valiosos por la experiencia acumulada ya que llevan décadas en la implementación de estos sistemas que dan cuenta de la necesidad de que los órganos de gobierno de los jueces estén conformados mayormente por jueces.

Nuestro modelo es bastante reciente, ya que surge a partir de la reforma Constitucional del 26 de enero del 2010, en su variante posee dos órganos, uno con característica heterónoma como lo es el Consejo Nacional de la Magistratura, pues funciona de manera independiente al Poder Judicial y otro órgano de Gobierno que forma parte de la estructura del Poder Judicial, denominado Consejo del Poder Judicial, tiene a su cargo la administración de este Poder del Estado así como la implementación del sistema de carrera judicial de sus integrantes, exceptuando los Jueces de la Suprema Corte de Justicia.

A pesar de la corta vida institucional de estos órganos se ha puesto en evidencia que en su actuación lejos de fomentar la independencia del juez, ha contribuido a ser una amenaza para los mismos; desde mi óptica entiendo que se debe a una falla en su conformación al no tomar en cuenta nuestros factores históricos, sociales y culturales.

Históricamente, hemos estado marcados por gobiernos autoritarios, así como por un Presidencialismo con tendencia hacia el reeleccionismo aun presente en estos momentos; cuando las coyunturas no les permiten continuar procuran cierto blindaje judicial como medio de protección, por esta razón el Presidente de la República ejerce una gran incidencia en el Consejo de la Magistratura en la escogencia de los Jueces de altas Cortes; facilita esta situación el hecho de que la composición de este órgano constitucional es mayoritariamente político con una mínima presencia de jueces, por cuanto de los 8 miembros solo 2 son jueces, siendo uno de ellos el Presidente de la SCJ quien por el debido predominio político del órgano suele ser designado del porcentaje minoritario que es el de la cuota externa en detrimento de la cuota mayoritaria de los candidatos provenientes de carrera; adicionalmente esto trae como consecuencia que cuando el Consejo sesiona, el Presidente del alto tribunal suele adoptar una postura de sumisión al Presidente de la República (esta situación de dependencia se corrige si se establece que una vez designados los Jueces de la Suprema el Presidente del Tribunal es escogido por el Pleno de los Jueces por 2 años siendo dicho cargo alternado entre los demás miembros tal como sucede en la República de Uruguay; la misma fórmula debe aplicar para el Secretario del Consejo).

El proceso de evaluación de los jueces de la SCJ que culminó el 4 de Abril de este año, constituyó el precedente más negativo y antidemocrático en perjuicio de la independencia judicial, ya que el CNM realizó una evaluación en desconocimiento de los artículos 150, 151 y 181 de la Constitución de la República, así como la ley de Carrera Judicial no. 32-98 de fecha 11 de Agosto de 1998, pues no se tomaron en cuenta los informes de desempeño de cada juez, procediendo a separar seis jueces provenientes del estatuto de carrera sin dar motivos en cada caso y sin tomar en cuenta los principios constitucionales de inamovilidad y permanencia del juez en sus funciones, principios que orientan para la concreción del valor de independencia del juez, por ende, desnaturalizaron la regla de permanencia en el cargo, para aplicar la excepción a la regla que es la separación con causa justificada en motivos objetivos, los cuales hasta hoy se desconocen y que en mi caso he requerido a dicho órgano la remisión de la decisión motivada.

La independencia del juez para el sistema de justicia Dominicano es esencial para la materialización del Estado de Derecho toda vez que al abandonar el sistema legiscentrista de tradición continental y pasar al paradigma en donde el juez es un aplicador de la Constitución conforme al art. 188, su ámbito de competencia no es solo dirimir conflictos entre particulares, sino que va mucho más allá, por cuanto ejerce un verdadero control de los demás Poderes del Estado al dejar de aplicar para la solución de un caso disposiciones legales por considerarlas inconstitucionales, así como al juzgar las actuaciones de la Administración cuando son contrarias al derecho; este esquema ha incrementado las apetencias por parte del poder político en pretender controlar el Poder Judicial, procurando mecanismos para incidir en la escogencia de los jueces; así, se articula una composición del órgano externo para incidir en el funcionamiento del órgano interno que implementa el Sistema de carrera de los Jueces. Recordemos que, una vez escogido el presidente de la SCJ por el indicado órgano externo, pasa a presidir el CPJ y así dirigir el Sistema de Carrera de acuerdo a la Constitución.

Una reestructuración del CNM como órgano externo es vital para garantizar la independencia del Poder Judicial y el derecho de los jueces, por lo que de acuerdo a la experiencia de los modelos que inicialmente señalé y tomando en cuenta nuestra realidad, es necesario que este órgano tenga más de la mitad de su matrícula conformada por jueces de la Suprema Corte de Justicia provenientes del estatuto de carrera, estos, una vez designados escogerían el Presidente de la SCJ conforme hemos explicado; el CNM además debe tener una representación de jueces del Tribunal Constitucional; esta composición permite que por la permanencia en los cargos de los primeros así como la renovación gradual de los segundos, una adecuada articulación institucional y una reducida representación política.

La reestructuración debe abarcar también la eliminación como miembro del Consejo la figura del Procurador General de la República dado que además de que su designación viene del Presidente de la Republica y Presidente del Consejo, su función consiste en implementar la política y la persecución criminal, suele ser por ende parte activa de los procesos penales que compete conocer a los jueces, por consiguiente su actuación en el Consejo pudiera estar guiada por retaliación en contra de los jueces integrantes de la sala penal de la SCJ cuando les corresponda el proceso de evaluación o contra los jueces de Cortes Penales que producto de vacantes, aspiren a ser miembros de la SCJ o de una de las Altas Cortes. Es también aconsejable incorporar una cuota de representación de la sociedad civil provenientes de la mesa de Decanos Universitarios, de esta manera se toma en cuenta la comunidad jurídica.

Por su parte el CPJ órgano de gobierno perteneciente a la estructura del Poder Judicial su desempeño ha estado inclinado al debilitamiento institucional y al desconocimiento del derecho de los jueces, debido a que algunos de sus Consejeros en su práctica promueven una especie de corporativismo deformado, por el hecho de que en muchos casos no toman en cuenta los principios rectores del sistema de Carrera tales como méritos, capacidad, especialidad entre otros; siendo los indicados principios desconocidos en el ámbito de los ascensos cuando se quiere favorecer a jueces con los cuales este tipo Consejeros se siente identificado tal como aconteció en las dos propuestas de mayores ascensos llevadas a cabo entre los años comprendidos del 2012 al 2015; contribuyó además a afectar los derechos de muchos jueces en los ascensos producidos en esos años la ausencia de métodos objetivos para las comparaciones entre los candidatos, lo que se pudo evitar de haber tenido una especie de baremos que permitiera asignar puntuaciones en los aspectos a valorar, muestra de la ausencia de estos parámetros, es que a inicios de este año se aprobó la resolución 03/2019 que fija una escala de puntuaciones. Otra de las practicas negativas que afectan el derecho a los jueces ha sido los traslados en violación al art. 18 la ley de Carrera judicial, pues dicha disposición requiere el consentimiento del juez, pero, al actuar de manera contraria se violenta la garantía de inamovilidad y en muchos casos el principio de especialidad el cual repercute de manera negativa en el derecho de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva y oportuna.

Para que el Consejo obre en el fortalecimiento del Poder Judicial y la protección del derecho de los jueces deberá ser reestructurado tomando en cuenta los aspectos siguientes: 1. Facilita la operatividad del Consejo que el Presidente SCJ sea escogido por el pleno de Jueces de la Suprema y que sea del estatuto de carrera, alternando la Presidencia cada dos años así se evita que imperen los criterios partidistas para los ascensos, se eliminen las conformaciones de estructuras bajo los mismos criterios a lo interno del Poder Judicial y a la vez se promueve el liderazgo institucional entre sus integrantes; la alternancia por periodos del juez Presidente influye positivamente en el órgano interno, ya que así se evita su incidencia en las decisiones por el factor de que al ser un juez de mayor jerarquía y con más tiempo de permanencia en el órgano en relación a los demás integrantes, quienes visualizan que al concluir su mandato deben retornar a sus jurisdicciones anteriores para luego ser evaluados en eventuales ascensos, ante estas circunstancias, algunos por asuntos estratégicos suelen evitar contradecir al Presidente del órgano, quedando así afectados los proceso deliberativos para la toma de decisiones; toda deliberación para que sea efectiva requiere condiciones ideales de libertad de los participantes, 2. Que los demás integrantes del consejo sean designados por sus respectivos pares por un periodo menor al del actual que es de 5 años y superior al del Presidente, es decir 3 años, con esto se reduce el corporativismo en el que en ocasiones como hemos dicho, solo se toman en cuenta para ascensos los vinculados a los consejeros; a la vez, permite que al concluir la gestión se adapten más fácil a su labor jurisdiccional.

Una reingeniería de estos órganos se requiere para el fortalecimiento, la independencia del poder judicial y la efectividad del sistema de carrera; al ser órganos Constitucionales es necesario que opere una reforma Constitucional, reforma que aspiramos sea más ambiciosa y que permita alcanzar otras conquistas como la independencia del Ministerio Público con una garantía de permanencia por un periodo mayor al de los funcionarios electivos y que su fuente de designación sea de los cuerpos legislativos y no del Presidente de la República, que exista un órgano externo de control del gasto público, que sus integrantes sean escogidos por un quorum de las tres cuarta parte de los miembros de ambas cámaras y que sean inamovibles hasta tanto dure su buena conducta; que se establezca la censura popular mediante un mecanismo donde el electorado manifieste su disconformidad ante una mala gestión del gobierno para que sea removido del cargo el Presidente, para esto, se deben contemplar dos pasos, el primero que es el de la convocatoria de consulta con un porcentaje establecido del padrón de electores y un segundo paso la consulta misma.

Si bien la propuesta que he descrito permitirá contar con un Poder Judicial más independiente así como también la persecución efectiva de la corrupción para que nuestro país pueda fortalecerse institucional y democráticamente emprendiendo un camino que nos permita el desarrollo y la erradicación de los principales males sociales, la prudencia aconseja esperar una nueva recomposición en el congreso, ya que la mayoría que hoy lo integra no está identificada con el interés de la nación por anteponer sus intereses particulares o de grupo; prueba de lo que digo es que tras nueve años de haberse incorporado una de las conquistas de mayor trascendencia democrática como son la iniciativa popular legislativa y el referéndum aprobatorio, espacios valiosos donde el pueblo puede participar directamente en determinadas decisiones políticas, aun no son posibles, por la omisión legislativa Constitucional en que incurre el congreso, al no aprobar la ley que regule dichos procedimientos conforme manda la Constitución, impidiendo por consiguiente al pueblo la concreción de estos derechos.

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